■秦中春
实现农业现代化必须构建有效市场，这是各国现代化的共同特征。我国发展进入新征程后，构建农地市场的条件逐步具备。农地市场是构建全国统一大市场的组成部分，但这个市场有特殊性。法国在此方面有一个重要机制，自20世纪60年代起设立政策性农地公司并赋予其先买权，推动了农村结构转型，调控了农地流转及地价，值得我国借鉴。建议探索建立国家农地收储整理出让转让服务公司并进行相关改革，构建与农业现代化相适应的农地市场。
法国农地市场建设的一个特殊机制
法国如今是现代化的世界农业强国、欧盟最大农业出口国，但这是在上个世纪70年代以后才逐步实现的。在法国农业现代化的过程中，市场机制充分发挥作用，政府也发挥了重要作用。在法国，有一个国家对农地市场进行规制的重要机制，就是从1960年起设立政策性农地公司，即法国土地利用和农村安置公司(SAFER)，迄今已有60多年，现设有1个全国联合机构和12个区域性机构(都是独立实体)，还有4个海外办公室，其管理不断完善，业务不断发展。通过该公司的规范有效运作，建立国家参与农地流转交易的特定渠道，成为政府推动农村结构转型的重要抓手，形成政府控制农地市场投机的有效机制，提供全国农地市场交易价格的完整信息。
第一，响应农村变迁的时代需求，装备和安置青年农民。
法国从1960年起设立SAFER，初衷就是适应农村社会变迁需要，面向现代化，帮助装备和安置新农民。这些新农民主要是新一代青年农民，也是职业农民，需要经过培训获得有关资格证书才能从业。有意投资经营农业、符合条件的青年农民等可从SAFER获得专业知识培训，同时SAFER在其培训过程中会掌握相关信息，并为这些农民协助提供后续的安置土地交易、金融信贷支持等服务。
第二，重组地块划分，扩大未达盈利临界点的农场的规模。
SAFER成立后的重要任务，就是围绕改善农业结构，购买农地和主要农业中心，重组地块划分，增加那些未达盈利临界点的农场的地表面积，开展土地整治，为新农民有偿提供达到合理适度规模的土地和农机设备等，帮助新农民在农村定居并开始经营土地。SAFER是由国家依法创立、非营利性、主要从事农地整治及中介服务的政策性公司，也是“一家由议会和法国法律公开特许的、具有公共利益职能的私营企业”，由遍及法国全部领土(包括海外省)的多家非营利性有限公司组成，每个地方公司在经营管理上由一个董事会负责。这个董事会由多种不同股东组成，主要股东来自专业性农场协会及贸易联盟，地方当局，法国农业信贷银行、农业集体投资公司的地方商会等。SAFER在公开市场上操作运行，有权购买、整治和交易土地、农场和人工林，同时也有义务在5年内出售所获得的资产，当然在某些情况下也有可能会延期出售。
第三，控制地产投机，建设公开合理高效的土地市场。
SAFER成立后的另一项任务，是与地产投机做斗争。在SAFER成立两年后，国家修改1960年的农业法案，赋予了其优先购买权，先买权的行使依法依规并与政府农业部门、财政部门和社会机构等衔接组合，形成政府控制农地市场投机、管理农地流转交易、建立规范高效市场的有效机制。SAFER行使优先购买权一般非常谨慎，以保证较高的成功率，而主要的交易行为则是通过市场普通交易或友好协商来完成。尽管如此，由于优先购买权是一种特权，对农地流转特别是地价运行具有很强的控制力和调节性。同时，SAFER的土地交易职能包括优先购买权交易和普通交易两种，相比其他市场主体，与SAFER交易无疑效率更高、风险更小，也有利于SAFER做大并成为主渠道，从正面推动整个农地市场规范高效运行。有研究表明，这些措施在帮助限制农地价格上涨方面很成功，也减少了农地兼并，使法国的农地价格与其他欧盟国家相比相对更低。
第四，提供完整准确地价信息，推进土地资源配置优化。
SAFER成立后，还创造了重要的公共品，建成全国农地市场交易价格及相关信息的系统、完整而准确的数据平台、面向社会公开提供服务，在职责使命上不断拓展，这为充分发挥市场机制作用、推进土地资源优化配置提供了客观依据。从1999年起，SAFER被依法赋予为保护环境生态具有优先购买权。从此，SAFER还参与了很多城市的建设治理，与城市的碎片化发展及其土地的非法利用、环境生态破坏做斗争，为城市政府更好利用土地提供咨询。
对构建我国农地市场的借鉴和建议
从我国看，农业农村发展面临的形势任务与上个世纪60年代初的法国具有某种类似性。农地市场构建不足，农村结构调整政策乏力，亟须引起重视。建议抓住时机、借鉴经验、创新机制，深化改革，推动农村结构转型，支撑农业现代化，满足和平衡新农民和老农民的需要。
第一，重视现代化新农民和传统农民的代际差异，着力构建推动农村结构转型的农地市场。
我国传统农民正在走向“终结”，为构建农地市场带来重要机遇。目前我国工业化和城市化程度大幅提高，传统农民大幅减少，农村家庭经营也具有“企业”的性质，同时农业劳动力老龄化，农地供需关系发生新变化，全国已经产生大量自愿性的农地流转，在不少地方还出现了“空心户”“空心村”现象。随着老一代农民不断退出农业经营，预计未来15年左右全国可流转的农地供给将会显著增长。
我国现代化新农民培育任务紧迫，给构建农地市场提出战略需求。2013年，习近平总书记指出，“要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点，建立专门政策机制”。进入新征程后，中央提出全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化。目前我国农地市场交易的参与者多是类型不同的农民，即一方是传统农民，提供土地，其土地常常是地块多、面积小和设施不完善等，另一方是现代化新农民，需要土地，要求地块集中、适度规模和设施配套等，二者的资源配置利用方式和所需要解决的突出问题是不同的。换言之，不同于其他一般市场，我国农地市场的交易双方不对称，存在农民代际差异及土地结构差异。这就决定了在农地市场构建上，不能只强调农地流转依法自愿有偿规范，不能只实行交易自由、价高者得和强化老农民利益保护，而需要有战略谋划、特殊考虑和创新机制，应适应农业现代化要求，着力推动农村结构转型，积极构建良好市场。
第二，把握我国农地市场构建的特定内容和重要方向，系统构建全国统一的农地市场。
我国的农地市场构建具有特定的内容，市场交易的对象是土地使用权。我国不允许像法国那样进行土地所有权买卖，但我国允许土地使用权流转。因此，我国农地市场构建的对象是土地使用权。相比土地所有权，土地使用权是有期限的和“碎片化”的。同时，我国农村主要实行集体所有制和双层经营体制，受不同集体、不同农户、不同地方管理规定等影响，农地使用权的“碎片化”更严重，在市场构建上要求更高、条件更多，也更加复杂，需要统筹整合。在实践中，我国目前的农地市场构建主要表现为建设农村产权流转交易市场，引导和规范土地流转，这些改革重要，但构建良好农地市场有差异，与推进农村结构转型的战略需求有差距，需要进行规范、有所创新，以及引入条件、建立衔接和有机组合。
我国农地市场构建的方向是按效率配置资源，最终目标是形成全国统一大市场。虽然我国的农地市场建设与国外相比存在差异，但也有内在一致性。从理论看，土地使用权和土地所有权“在一定条件下可以相互转化或者在功能上等价”。在实践中，改革发展的重要方向都是从按人均分配土地转变为按效率分配土地、并对农地使用控制成本，使之服务于新农民。由市场按效率配置土地，与我国在改革开放初期对农地使用权基本按人口进行均分相比，这是重大变化，面临艰巨挑战，需要系统构建。农地市场是构建全国统一大市场的组成部分，对农地范围和参加主体要合理分类、建立条件、有机组合，对交易服务和市场规则要高效规范、开放竞争、全国统一，对建设过程和利益分配要统筹规划、稳步推进、规范调节。
第三，探索建立国家农地收储整理出让转让服务公司，并进行相关改革。
20世纪80年代中期以来，我国对城市土地制度进行重大改革，构建了全国城镇土地大市场，为构建农地市场提供实践基础。主要做法是：强化国家在土地资源配置中的最高地位和重要作用，推进土地使用方式从无偿、无限期使用向有偿、有限期使用转变，探索创设特定土地使用权，建立国有土地使用权有偿出让、转让制度及配套管理办法，建成规范高效、开放竞争和全国统一的城镇土地市场，土地资源配置效率大幅提升。在这个市场上，国家对城镇商业及住宅用地使用权实行竞拍出让，由公开市场出价最高者得；对城镇工业用地使用权实行竞争出让，由市场综合评估最好者得；对公共事业用地使用权实行成本价出让或行政划拨，按区域综合平衡保障供给。这项改革的独到之处是国家对城镇土地使用者的“权利界定和产权转移的过程合二为一，产权的范围(哪些权利重要而应该明确界定)是经济行为人与政府协商的一部分”。但在改革中也存在一些不足，主要是国家的征地有强制性、土地出让成本较高而且程序复杂，难以为农业农村现代化发展用地直接所用。
当前我国农地市场构建需要一个突破口，建议组建国家农地收储整理出让转让服务公司并进行相关改革。该公司由中央牵头、联合有关地方和农民组织等创立，非营利性，主要为培育现代化新农民服务，从事农地整治、农地流转交易服务、专业知识培训、生态环境保护，代表国家及政府承办协商收购农地、依法征收农地、储备农地和出让农地使用权等业务，依法赋予特定农地的优先承租权和国家协议征收及公开出让土地的业务承办权，实行市场化操作、可发行债券、能获得长期贷款和政府财政贴息等。要通过该公司运作，推动构建全国统一农地大市场，推进农村结构转型，控制农地市场投机。改革国家土地整理制度，将国家出资开展整理的农地纳入该公司业务范围。改革土地征收和出让制度，为农业农村现代化服务，试行农地协商收购、弹性征地、调地安置、有偿出让和有偿转让等，优先用于推进“空心村”“空心户”整治。深化城镇职工基本养老保险制度改革，创新农村劳动群众集体所有制，完善农业支持保护制度，推进农业适度规模经营。
(作者系国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员、研究员)
主 编丨毛晶慧编辑丨陈姝含
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